Baitul Mal dan APBN: Perbandingan Sistem Keuangan Negara dalam Islam

Ringkasan. Baitul Mal adalah lembaga kas negara dalam sejarah Islam yang dilembagakan pada masa Khalifah Umar bin Khattab, dengan sumber pemasukan utama berupa zakat, kharaj, jizyah, dan ghanimah. APBN adalah rencana keuangan tahunan pemerintahan negara Indonesia yang disetujui Dewan Perwakilan Rakyat. Keduanya berbagi fungsi pengelolaan dana publik untuk kemaslahatan, tetapi berbeda dalam sumber penerimaan, mekanisme pengesahan, dan prinsip distribusi.

1. Pendahuluan

Perbandingan antara Baitul Mal dan APBN kerap muncul dalam diskursus keuangan publik Islam di Indonesia, terutama ketika kas negara digunakan untuk program yang bernuansa ibadah, seperti polemik pengadaan hewan kurban dari anggaran negara. Dua sikap ekstrem lazim ditemukan. Sebagian pihak menolak analogi dengan menyatakan bahwa Baitul Mal dan APBN adalah institusi yang berbeda total sehingga tidak dapat dibandingkan. Sebagian pihak lain menertawakan pembedaan itu seolah tidak memiliki dasar sama sekali.

Tulisan ini menguji kedua sikap tersebut dengan merujuk sumber primer, baik kitab fiqih klasik, kitab ekonomi Islam modern, maupun peraturan perundang-undangan Indonesia. Pembahasan dibatasi pada perbandingan kelembagaan dan prinsip. Tulisan ini tidak menilai kebijakan anggaran pemerintah tertentu dan tidak menuduh pejabat mana pun.

2. Definisi dan Sejarah Baitul Mal

Secara etimologis, Baitul Mal (بيت المال) berarti rumah harta. Dalam literatur fiqih siyasah, istilah ini menunjuk lembaga yang mengelola harta milik negara dan harta milik umum atas nama umat (al-Mawardi, al-Ahkam al-Sultaniyyah).

Pada masa Nabi Muhammad SAW dan Khalifah Abu Bakar, harta negara dikelola secara sederhana tanpa lembaga permanen; harta yang masuk segera didistribusikan. Pelembagaan Baitul Mal sebagai lembaga tetap dilakukan pada masa Khalifah Umar bin Khattab. Umar membentuk diwan, antara lain diwan al-jund untuk administrasi kemiliteran dan pengaturan tunjangan (‘atha’) yang dibayarkan dari Baitul Mal (Ibn Khaldun, al-Muqaddimah).

Dalam kerangka Baitul Mal, pos pemasukan dan pengeluaran dipandang telah ditetapkan oleh syariat secara tetap, tidak diciptakan atau dihapuskan setiap tahun. Wewenang ijtihad kepala negara terbatas pada alokasi dana di dalam pos yang baku tersebut (Zallum, al-Amwal fi Daulah al-Khilafah). Untuk keperluan penganggaran, kitab tersebut menyebut tiga badan: al-Muwazanah al-‘Ammah yang bertugas menyiapkan anggaran pendapatan dan belanja negara, al-Muhasabah al-‘Ammah yang memeriksa seluruh harta negara, dan al-Muraqabah yang mengawasi hasil pemeriksaan serta administrasi badan negara (Zallum, al-Amwal fi Daulah al-Khilafah).

3. Sumber Pemasukan Baitul Mal

3.1 Zakat

Zakat merupakan rukun Islam yang bersifat wajib bagi pemilik harta yang mencapai nisab. Allah SWT berfirman:

إِنَّمَا الصَّدَقَاتُ لِلْفُقَرَاءِ وَالْمَسَاكِينِ وَالْعَامِلِينَ عَلَيْهَا وَالْمُؤَلَّفَةِ قُلُوبُهُمْ وَفِي الرِّقَابِ وَالْغَارِمِينَ وَفِي سَبِيلِ اللَّهِ وَابْنِ السَّبِيلِ فَرِيضَةً مِنَ اللَّهِ وَاللَّهُ عَلِيمٌ حَكِيمٌ

“Inna ma as-sadaqatu lil-fuqara’i wal-masakini wal-‘amilina ‘alaiha wal-mu’allafati qulubuhum wa fir-riqabi wal-gharimina wa fi sabilillahi wabnis-sabili fariidhatan minallahi wallahu ‘alimun hakim.” (QS At-Taubah 9:60)

Ayat ini menetapkan delapan golongan penerima zakat (mustahik) secara eksplisit. Dalam struktur Baitul Mal, zakat dikelola dalam kas tersendiri dan hanya dapat disalurkan kepada delapan golongan tersebut. Kitab al-Amwal menegaskan larangan menggunakan dana zakat untuk proyek negara seperti jalan, sekolah, atau rumah sakit, betapapun mendesaknya kebutuhan (Zallum, al-Amwal fi Daulah al-Khilafah).

3.2 Kharaj

Kharaj adalah pajak atas tanah yang dikuasai negara dan digarap oleh penduduk, baik muslim maupun nonmuslim. Kharaj ditetapkan berdasarkan luas dan produktivitas tanah, bukan berdasarkan keyakinan penghuninya. Penerimaan kharaj menjadi salah satu pemasukan tetap Baitul Mal yang digunakan untuk membiayai kepentingan umum (al-Mawardi, al-Ahkam al-Sultaniyyah).

3.3 Jizyah

Jizyah adalah pungutan yang dikenakan kepada penduduk nonmuslim yang hidup dalam perlindungan negara Islam (ahl al-dzimmah) sebagai imbalan jaminan keamanan dan perlindungan jiwa, harta, serta kebebasan beragama. Jizyah hanya dipungut dari laki-laki dewasa yang mampu; perempuan, anak-anak, dan orang lanjut usia tidak dikenai kewajiban ini (al-Mawardi, al-Ahkam al-Sultaniyyah). Jizyah bersama kharaj dan fai’ menjadi pemasukan tetap Baitul Mal untuk kepentingan umum, bukan untuk kepentingan pribadi kepala negara.

3.4 Ghanimah

Ghanimah adalah harta rampasan perang yang diperoleh dari pihak musuh dalam peperangan yang sah. Pembagian ghanimah ditetapkan langsung oleh Al-Qur’an:

وَاعْلَمُوا أَنَّمَا غَنِمْتُمْ مِنْ شَيْءٍ فَأَنَّ لِلَّهِ خُمُسَهُ وَلِلرَّسُولِ وَلِذِي الْقُرْبَى وَالْيَتَامَى وَالْمَسَاكِينِ وَابْنِ السَّبِيلِ

“Wa’lamu annama ghanimtum min syai’in fa-anna lillahi khumusahu wa lir-rasuli wa lizi al-qurba wal-yatama wal-masakini wabni al-sabil.” (QS Al-Anfal 8:41)

Ayat ini menetapkan bahwa seperlima ghanimah (khumus) diserahkan untuk Allah, Rasul, kerabat, anak yatim, orang miskin, dan ibnu sabil, sedangkan empat perlimanya dibagikan kepada pasukan yang terlibat. Ghanimah menunjukkan bahwa sebagian pemasukan Baitul Mal bersifat insidental dan telah ditentukan peruntukannya oleh nash, bukan oleh kebijakan kepala negara.

4. Distribusi Harta Menurut Prinsip Syariat

Prinsip distribusi harta negara dalam Islam ditegaskan dalam firman Allah:

مَا أَفَاءَ اللَّهُ عَلَى رَسُولِهِ مِنْ أَهْلِ الْقُرَى فَلِلَّهِ وَلِلرَّسُولِ وَلِذِي الْقُرْبَى وَالْيَتَامَى وَالْمَسَاكِينِ وَابْنِ السَّبِيلِ كَيْ لَا يَكُونَ دُولَةً بَيْنَ الْأَغْنِيَاءِ مِنْكُمْ

“Ma afa’ allahu ‘ala rasulihi min ahlil-qura fa lillahi wa lir-rasuli wa lizi al-qurba wal-yatama wal-masakini wabni al-sabil, kai la yakuna dulatun baina al-agniya’i minkum.” (QS Al-Hasyr 59:7)

Tujuan distribusi dinyatakan secara eksplisit dalam ayat ini, yaitu agar harta tidak hanya beredar di kalangan orang kaya. Prinsip ini menjadi dasar normatif bagi seluruh kebijakan alokasi Baitul Mal dan relevan sebagai ukuran keadilan distribusi bagi keuangan negara pada umumnya.

5. Definisi APBN di Indonesia

Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) adalah rencana keuangan tahunan pemerintahan negara yang ditetapkan dengan undang-undang. Menurut Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara, APBN merupakan wujud pengelolaan keuangan negara yang ditetapkan setiap tahun oleh undang-undang dan dilaksanakan secara terbuka dan bertanggung jawab untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat (UU No. 17 Tahun 2003, Pasal 1 dan Pasal 3).

Struktur APBN terdiri atas pendapatan negara, belanja negara, dan pembiayaan. Pendapatan negara bersumber dari penerimaan pajak, penerimaan negara bukan pajak (PNBP), dan hibah. Belanja negara mencakup belanja pemerintah pusat dan transfer ke daerah. APBN disusun oleh pemerintah, dibahas bersama Dewan Perwakilan Rakyat, dan ditetapkan setiap tahun sebagai undang-undang.

6. Perbandingan Baitul Mal dan APBN

6.1 Perbandingan Sumber

Baitul Mal bersandar pada sumber yang ditetapkan syariat: zakat, kharaj, jizyah, ghanimah, dan fai’. Pajak dalam kerangka ini diposisikan sebagai sumber darurat yang hanya dipungut ketika kas negara tidak mencukupi dan hanya dari kalangan mampu. APBN bersandar pada pajak sebagai tulang punggung penerimaan negara, di samping PNBP dan hibah (UU No. 17 Tahun 2003).

6.2 Perbandingan Distribusi

Zakat memiliki kas tersendiri dan hanya dapat disalurkan kepada delapan golongan mustahik sebagaimana ditetapkan QS At-Taubah 9:60. Dana zakat tidak boleh digunakan untuk proyek negara seperti jalan, sekolah, atau rumah sakit (Zallum, al-Amwal fi Daulah al-Khilafah). APBN menggabungkan seluruh penerimaan dalam satu kas dan mengalokasikannya berdasarkan prioritas pembangunan yang ditetapkan dalam undang-undang, tanpa pembedaan kas menurut asal sumber secara syar’i.

6.3 Perbandingan Prinsip

Baitul Mal berpijak pada prinsip bahwa pos pemasukan dan pengeluaran ditetapkan syariat secara tetap, sehingga anggaran tidak disusun ulang dari nol setiap tahun; wewenang kepala negara terbatas pada alokasi di dalam pos yang baku (Zallum, al-Amwal fi Daulah al-Khilafah). APBN berpijak pada prinsip penganggaran tahunan yang disahkan parlemen setiap tahun sebagai instrumen perencanaan dan kontrol publik.

Kedua sistem sama-sama memiliki fungsi penganggaran dan pemeriksaan. Dalam struktur Baitul Mal terdapat al-Muwazanah al-‘Ammah untuk menyiapkan anggaran, al-Muhasabah al-‘Ammah untuk pemeriksaan, dan al-Muraqabah untuk pengawasan (Zallum, al-Amwal fi Daulah al-Khilafah). Fungsi ini sejajar dengan fungsi penganggaran dan audit dalam sistem keuangan negara modern. Perbedaan terletak pada otoritas penetapan: syariat dan ijtihad kepala negara pada Baitul Mal, undang-undang dan persetujuan parlemen pada APBN.

7. Pelajaran Kontemporer

Perbandingan ini memberi tiga pelajaran. Pertama, klaim bahwa Baitul Mal sama sekali tidak mengenal anggaran tidak akurat, karena kitab yang menjadi rujukan sistem tersebut justru mengatur badan penganggaran dan pemeriksaan. Kedua, klaim bahwa Baitul Mal sama dengan APBN juga tidak akurat, karena sumber dana dan mekanisme pengesahannya berbeda. Ketiga, QS Al-Hasyr 59:7 memberikan ukuran normatif bagi keuangan negara mana pun, yaitu harta publik harus didistribusikan agar tidak hanya beredar di kalangan kaya.

8. FAQ

1. Apakah Baitul Mal sama dengan APBN?

Tidak. Keduanya berbeda dalam sumber penerimaan, mekanisme penetapan, dan prinsip distribusi, meskipun sama-sama menjalankan fungsi pengelolaan dana publik.

2. Siapa yang melembagakan Baitul Mal pertama kali?

Khalifah Umar bin Khattab membentuk diwan dan melembagakan pengelolaan harta negara secara tetap, termasuk pembayaran tunjangan dari Baitul Mal (Ibn Khaldun, al-Muqaddimah).

3. Apa sumber pemasukan utama Baitul Mal?

Zakat, kharaj, jizyah, ghanimah, dan fai’. Pajak hanya menjadi sumber darurat ketika kas negara tidak mencukupi.

4. Bolehkah dana zakat digunakan untuk proyek negara?

Menurut al-Amwal fi Daulah al-Khilafah, dana zakat terkunci untuk delapan golongan mustahik sebagaimana QS At-Taubah 9:60 dan tidak boleh dialihkan ke proyek negara.

5. Apa tujuan distribusi harta menurut QS Al-Hasyr 59:7?

Agar harta tidak hanya beredar di kalangan orang kaya, melainkan menjangkau kelompok yang berhak.

6. Apakah Baitul Mal memiliki badan penganggaran?

Ya. Al-Amwal fi Daulah al-Khilafah menyebut al-Muwazanah al-‘Ammah untuk anggaran, al-Muhasabah al-‘Ammah untuk pemeriksaan, dan al-Muraqabah untuk pengawasan.

Daftar Rujukan

Al-Qur’an al-Karim: QS At-Taubah 9:60; QS Al-Anfal 8:41; QS Al-Hasyr 59:7.

Al-Mawardi, Abu al-Hasan. Al-Ahkam al-Sultaniyyah.

Ibn Khaldun, Abdurrahman. Al-Muqaddimah.

Zallum, Abdul Qadim. Al-Amwal fi Daulah al-Khilafah.

Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara.

—

Artikel ini adalah kajian akademik pemikiran Islam. Baca lebih lanjut tentang misi kajian ini di tentang kajianpemikiran.org.

Artikel Terkait

• Peran Negara dalam Mengurus Rezeki Rakyat: Kajian Ekonomi Islam
• Nabi Yusuf dan Manajemen Logistik Mesir: Pelajaran Ekonomi dari Al-Qur’an
• Umar bin Khattab dan Kebijakan Harga Pasar: Studi Kebijakan Ekonomi Publik

Artikel ini merupakan kajian akademik. Pengutipan diperbolehkan dengan menyebutkan sumber. Kunjungi halaman Tentang untuk informasi lebih lanjut.